养老难题，如何破局

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养老难题，如何破局

2024.10.10 |

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摸索前行30年，中国养老保险制度站在多项改革的十字路口。

回头看，历史欠账尚未理清。长期以来，机关事业单位职工无需缴纳养老保险费用，退休后养老金高度仰赖财政补贴，替代率（退休后收入和退休前收入的比值）超过80%，与企业职工的悬殊差距考问着制度公平。2014年并轨改革启动，然而十年过去，二者差距不降反升。

据《中国劳动统计年鉴》，2014年机关事业单位和企业职工退休者月均养老金分别为2741.5元和2063.9元。到2022年，这两个数字变为6099.8元、3148.6元，差距扩大至近1倍。今年10月，并轨即将画上过渡句点，执行效果有待检验。

另一笔债在于“统账结合”的制度转轨成本。建制早期，未充分缴费的老职工数量庞大，原为其养老待遇负责的国企和政府财政，亦未向后来的统筹基金注入相应资金。地方普遍挪用个人账户，形成上万亿元空账。经历“做小做实”尝试失败后，2013年决策层定调“完善个人账户制度”，近年来各界聚焦其财务空实及规模大小的讨论一直未有共识，也为改革设计带来一重不确定性。

向前望，人口结构正经历剧变。2022年，中国迈入近61年来的首次人口负增长拐点，65周岁及以上老年人口占比14.9%、抚养比（老年人口数与劳动年龄人口数之比）突破20%。由中央有关部门组织编写、2020年底出版发行的《党的十九届五中全会〈建议〉学习辅导百问》预测，养老保险将从2019年的2.65个人养活1个人，降低到2050年的1.03个人养活1个人。

劳动力和老龄化此消彼长，人口红利消失的“蝴蝶效应”尤为急遽。“当前职工缴费用以支付退休人群养老金”的现收现付制首先面临冲击，未来越年轻一代赡养负担越重，激励效果削弱，参保意愿下滑，最终压力传导至本就捉襟见肘的基金。多项专业机构的研究预测，距离企业职工养老保险基金耗尽仅剩10年左右窗口期。

现有养老保险的运作模式与结构体制可持续性令人担忧，诸多关键性问题难以回避。2024年4月25日，在财新传媒举办的首届“中国养老产业论坛”（下称“论坛”）上，多位政府监管层人士、专家学者围绕上述养老改革议题和制度前景展开热烈讨论。

“提高企业养老保险的可持续性难度极大，如果提高缴费率，就会加大企业当期成本；如果降低给付替代率，就会损害退休者的权益。”财政部原部长楼继伟在论坛上道出当下养老制度改革的两难抉择。

他认为，比较可行的改革方案包括提高企业养老金的征收效率、实施延迟退休，还要积极发展企业年金、个人养老金等二、三支柱——最需要解决的是机制性问题。

为抵御日益扩大的养老金缺口风险，管理层和学界逐渐形成两种差别明显的改革思路。一种是在现有“统账结合”框架下改变政策参数，如退休年龄、缴费年限、待遇计发月数等。在与会专家看来，这几项参数已经到了不得不改的紧迫程度：“越往后拖越不好改，时间窗口只会越来越窄。”

其中现行退休年龄和最低缴费年限分别诞生于新中国成立初期和上世纪90年代，与目前的人口劳动力结构、社会经济就业形势、基金运行状况严重脱节滞后。现有政策工具箱中，延长这二者年限效果很直接，被认为最有可能优先调整。

另一条路径则着眼于结构性探索，调整社会统筹和个人账户基金规模。包括博鳌亚洲论坛副理事长、中国人民银行原行长周小川和中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文在内的学者主张扩大个人账户规模，周小川在论坛上提出“供一配一”的制度设想，即从单位16%社会统筹基金缴费中划拨8%进入个人账户，提升个人缴费的激励作用。

这被视作更长远也更撬动根本的改革措施。郑秉文在论坛闭门会上分析，技术层面的参数调整并未扩充收入来源，仅缓解了财政尤其是中央财政补贴压力。若要从源头上解决基金收支和代际抚养矛盾，必须思考如何增加个人的积累激励，进而提高制度的支付能力和可持续性。

待遇差距问题

在中国，体制内外、城乡之间，不同基本养老保险制度的待遇差距，是谈论养老体系改革一道绕不过的关口。

据《中国劳动统计年鉴》，以基本养老保险基金支出/离退休人员数（或“实际待遇领取人数”）计算，2022年，城乡居民基本养老保险领取人月均领取204.7元，企业职工退休者月均3148.6元，机关事业单位退休者月均6099.8元。相较2014年，三者涨幅分别为130.5%、52.6%、122.5%，企业职工待遇变化最小。

2014年原是中国养老体系改革的关键时点。这一年，机关事业单位与企业职工养老保险“双轨制”启动并轨，开始十年过渡期；新型农村社会养老保险与城镇居民养老保险合并为城乡居民基本养老保险。社保制度意图向更加公平、可持续的方向驶去。

十年过去，差距却仍显著。比客观差距更为突出的，是公众对于制度的不解：早年间分野的制度设计与伴随而生的历史债务，似已成为中国养老制度的重负。

2024年4月25日，北京，博鳌亚洲论坛副理事长、中国人民银行原行长周小川在财新传媒举办的首届“中国养老产业论坛”上发言。

与市场经济改革同步，中国企业职工的养老保险制度转轨始于上世纪90年代初，从过去公有单位包办统筹转向社会统筹，采取“统账结合”的养老保险制度。这意味着两种机制捆绑，单位缴费形成“统筹基金”，实行以工作一代缴费支付退休者养老金的“现收现付”制；个人缴费形成“个人账户”，试图通过长期积累、使基金保值增值，应对未来自身养老所需。

机关事业单位的转轨进程则更缓慢。直至2014年10月并轨方案“靴子落地”前，尽管有一些地方试点，多数机关事业单位职工仍无需缴纳养老保险费用，到龄退休后按月领取养老金，由政府财政出资养人。

2014年前，以工作满20年、30年和35年为界，机关事业单位职工养老金可达退休前工资的80%、85%、90%。而有些地区企业职工只能达到退休前待遇的30%，最高也难超过60%。若按照国际劳工组织将55%作为养老金替代率的国际警戒线，低于该数值意味着退休者生活水平严重下降。

人力资源和社会保障部原副部长胡晓义2015年在《求是》杂志上发表文章写道：“企业单位和职工个人都缴纳养老保险费，待遇水平与缴费多少联系密切；而机关事业单位及其工作人员不缴费，待遇与缴费无关，从而引发了社会对养老保障制度公平性的质疑。”

即便并轨方案要求“一个统一”，即机关事业单位建立与企业统一的基本养老保险制度，实行单位和个人缴费、改革退休费计发办法，有学者分析，这也不意味着机关事业单位和企业职工养老待遇完全趋同。

一方面，机关事业单位缴费的合规程度与稳定性更好，缴费基数高，缴费年限稳定；另一方面，机关事业单位的职业年金具有强制性，企业年金则缺乏自动引入机制。中国社会科学院2021年的一项研究数据显示，100%的公务员和60%左右的事业单位人员加入了职业年金制度，企业年金发展17年仅覆盖约2800万人。

在这之中，虽然机关事业单位并轨后采取“老人老办法、新人新办法”，当前步入退休潮的主要人群则属“中人”，即在2014年前参加工作但当时尚未退休。其养老待遇参照企业职工，实行基础养老金加个人账户模式，辅以职业年金；此外增发“过渡性养老金”，以平衡并轨前后可能的待遇差，维持总体待遇不下降。

这无形之中使得两大人群养老待遇差距继续存在。据《中国劳动统计年鉴》数据，2014年，机关事业单位退休者月均领取养老金2741.5元，企业职工月均2063.9元；2022年，这两个数字变为6099.8元、3148.6元。

中央财经大学教授杨再贵等人在2016年考察了不同加入年龄、工资水平、退休年龄和职业年金缴费率对养老金替代率的影响，测算认为改革后机关事业单位养老金替代率较之前不降反升。

其中原因尚无定论。有分析指出，这或与机关事业单位“中人中办法”的过渡方案有关。改革将“中人”此前参加工作但未缴费的时间算作视同缴费年限，并据此发放过渡性养老金，即“退休时所在地上一年度在岗职工社平工资×本人视同缴费指数×视同缴费年限×过渡系数”。其中“视同缴费指数”由各省份自行制定，一些地方参照本人的职务、职级、专业技术职称等。同时遵照“保低限高”，如果并轨后新办法计算的养老金更高，二者的差额按照退休年份加发一定比例，10年过渡期中，每新增一年加发10%。而这与企业职工养老金待遇计发公式有所不同，可能造成了结果差异。

时至如今，距离原定的十年并轨过渡期结束还剩不到五个月，后续差距走向备受关注。

除体制差异，中国养老体系另一维度矛盾发生在城乡之间。

城乡居民养老保险包括基础养老金和个人账户养老金两部分。基础养老金由财政承担，中央确定最低标准，地方政府可适当提高。个人账户养老金为累计储蓄额÷139（60周岁退休领待遇对应的计发月），参保人自主选择缴费档次，缴费越多，财政补贴越多。以人口大省河南为例，2023年全省城乡居民最低基础养老金为123元/月，个人每年缴费从200元—5000元共分15个档次，省级政府补贴标准相对应为30元—340元。

如此计算，2022年，农村老人等城乡居民基本养老保险领取人，月均仅能拿到204.7元。这继而导致城乡老人的生活支柱迥异：据统计，城市老人有近七成主要依靠养老金，而乡村老人主要靠养老金的仅一成，其余大多靠自养和子女赡养，“超龄农民工”现象迭出。

上海金融与法律研究院研究员聂日明2023年更在《中国改革》撰文指出：“中国现收现付主导的职工养老体系的实质是乡村父母抚养的子女进城工作，给城里的退休职工养老。”

他解释，据2015年全国1%人口抽样调查数据，参加职工养老的25—35岁跨地级市及以上区域流动的劳动者，占对应年龄的职工总量20%—30%；全部跨地市以上流动的职工占全部职工的17%；在东部发达城市和当前时点，该比例会更高。

“但是，这些流动人口在农村的父母，大多不是职工，享受不到职工养老金，政策上对他们的补偿也很少。让乡村出生的劳动者承担了职工养老的缴费义务，还减少了职工的当期收入，一定程度上削弱了他们赡养父母的能力。”聂日明写道。

聂日明认为，当下财政对养老金的补贴也欠公平。据财政部发布的全国一般公共预算支出决算表，2022年，全国各级财政对机关事业单位、企业职工和城乡居民基本养老保险的补贴分别为5479.01亿元、7043.82亿元和3337.70亿元。

折合计算，平均每位机关事业单位、企业职工、城乡居民基本养老保险领取人，每月分别获得财政补贴2160.7元、509.1元、168.9元。前两者各达到城乡居民的12.8倍和3.0倍。

聂日明在文中亦称，2002年以来，政府在解决城乡差异上出台了很多政策，也取得了一定的效果，但距离理想状态仍有差距。“这是因为养老体系的问题在于体制内外、城乡之间的福利水平差异，源于权利的差异。这些差异是嵌入在中国体制之中，改革的难度极大。”

但他强调，基本养老体系的构建必须建立在正视中国巨大的城乡差距的基础上，这意味着政策应该重视乡村老人的权益。

打破壁垒仍难关重重。楼继伟在论坛上解释，2018年起企业职工基本养老保险向全国统筹过渡，到完全实现至少还要十年。城乡居民社会保险目前仍按户籍地办理，大量城镇常住居民无法在居住地参保。2024年的政府工作报告提出，推动未落户常住人口平等享受城镇基本公共服务；居民基础养老保险和医疗保险应属于基本公共服务，但都同户籍挂钩，要实现这一目标还需根本性改革户籍制度。

“中国社会保障分级化、分散化的管理做法在可比国家中是惟一的，与其说是特色，不如说是缺憾。”楼继伟感慨。

归根结底，待遇差距不解决，社保制度的“公平”问题就始终是扎在公众心中的一根刺。有学者提醒，在养老金宏观缺口已然敲响警钟的当下，这是否会影响公众参保意愿，乃至成为进一步动摇制度可持续性的危机因素，切不应被忽视。这更左右着社会各界如何评判政府对公共事务的治理能力。

收支缺口之辩

养老保险制度的可持续性，是全球各国操心养老体系改革时的普遍议题。在中国，与此有关的忧虑由来已久，更有自己的特殊性。

其中，一则有对各种转轨成本“历史债务”的疑问，二则是高龄少子化趋势下、代际抚养的养老基金收支如何平衡。两重疑云阴霾不散，对于解决方案，各方尚有不同意见。

首先对于“历史债务”，这主要指职工养老保险制度转轨期间的几项资金缺口。例如，上世纪90年代制度建立早期，从未缴费或仅部分缴费的老职工数量庞大。承担其退休待遇支付责任的主体从单位转移到社保体系后，国有企业及与其盈亏一体的政府财政，亦未将相应资金注入统筹基金中。地方无法通过统筹基金确保退休人员的当期待遇发放，就普遍借支个人账户资金，使后者长期空账运行。

同理，“双轨制”并轨进行时，机关事业单位职工“中人”过去未缴费的工作年数“视同缴费”，造成背后的实际资金缺口。弥补其与“老人”待遇差距所需的另外花费，如用于职业年金制度建立等，又构成另一笔开支。

湖南科技大学教授张松彪在2016年建立精算模型研究测算，“老人”领取的个人账户养老金和“中人”领取的过渡性养老金组成了应由政府承担的转轨成本，并在2019年和2023年出现两个峰值，分别为8943亿元和8933.68亿元。2023年后转轨成本逐渐下降，至2077年消失。

谁来承担这些改革成本？代价几何？曾有参与并轨方案设计的人士对财新分析，补偿“中人”“老人”历史债务的支出总额虽大，但不用一步到位进行清偿，额度分解到不同年份渐次支付，财政一次性的启动成本等短期负担尚可应付。

中国社会保障学会副会长、浙江大学国家制度研究院副院长金维刚在论坛上表示，通过全国统筹、财政补助等举措，已经可以确保企业职工基本养老保险基金收支平衡。

金维刚指出，从1998年至2020年，中央财政用于职工基本养老保险的补助达到6万亿元。近年来，国家进一步加大财政对企业职工基本养老保险基金支出的补助力度，2023年财政补助资金总额已经达到1万亿元，为养老金按时足额发放提供有力支持。“实际上，养老保险制度改革的转轨成本已经由中央财政承担了。”

类似观点认为，通过完善筹资机制和提高统筹层次，职工养老保险收支平衡问题在制度上已基本解决。

对于筹资机制，是指利用基金预算、财政预算“两大预算”来确保平衡。结合其运作过程具体而言，每年先对养老基金的收入、支出情况实行预算，判断需要多少财政补助。后者则进一步纳入财政预算，覆盖养老金调待、对中西部地区的转移支付、对企业职工养老保险基金的补充等。

金维刚即强调，企业职工养老保险的筹资渠道是多元化的，除单位缴费、个人缴费、基金投资收益等，财政补助也是一个重要的法定来源。在他看来，剔除财政补助来谈养老基金收支缺口是不合适的，“因为筹资机制包含了财政补助，所以把财政补助剔掉是不准确的”。

提高统筹层次，则指在全国范围内实行养老基金统筹，以此调节地区间的发展不平衡问题。早在2017年，人社部官员便坦言，虽然职工养老保险基金结余规模可观，具备较强支撑能力，但基金分布不均衡的结构性矛盾凸显。局部区域的窟窿更早有苗头。正因如此，全国统筹成为解决地方当期缺口、增强基金抗风险能力的关键一步。

2022年，企业职工养老保险全国统筹正式启动。至今年2月，财政部资产管理司司长侯俊明在新闻发布会上介绍，截至2023年底，全国企业职工基本养老保险基金累计结余近6万亿元。2023年，中央财政安排基本养老保险补助资金约1万亿元，重点向基金收支困难的中西部地区和老工业基地倾斜；全国统筹调剂资金规模达2716亿元，“有效解决了地区间养老负担和基金结余分布不均衡的问题”。

通过财政“补水”、全国统筹“调水”，养老“近忧”缓解，但仍有诸多“远虑”。郑秉文在论坛上强调：“人口老龄化导致养老金出现缺口是必然存在的，这是不可回避的一件事情。”

据中国社会科学院世界社保研究中心2019年发布的《中国养老金精算报告2019—2050》，在财政补贴的大口径下，城镇职工养老保险基金累计结余到2027年有望达到峰值6.99万亿元，2028年首次出现当期负数，此后迅速下降，至2035年耗尽。

在这份报告当年的一位主要参与者看来，未来情况恐更不乐观。“我们在2019年做精算时采用的是2017年的数据，后来2019年缴费率和缴费基数都降低了，收入端掉了一个档次，未来的压力更大。”

另一由中央有关部门组织编写、2020年底出版发行的《党的十九届五中全会〈建议〉学习辅导百问》一书指出，养老保险将从2019年的2.65个人养活1个人，降低到2050年的1.03个人养活1个人。

横向比较，郑秉文援引三十人小组（G30）于2019年11月发布的一份报告预测称，2050年全球养老金缺口将为15.6万亿美元，占到国内生产总值（GDP）的23%；而在中国，这一缺口占比还要高出5个百分点，达到28%。

警钟已响，但为了充实养老基金、填补长期缺口，钱还能从哪儿来？

一些观点认为，从筹资机制上看，基本养老保险制度本身可调整的参数还有很多，例如提高缴费年限、做实缴费基数、延长退休年龄等。

这都是业内惯常考虑的工具箱。但有学者提醒，在当前缴费负担畸重下，通过上述措施提费的有效性需打上问号。

周小川在论坛上指出，在过去，企业竞争力、劳动者积极性等微观问题严格意义上不属于相关管理部门职责范畴，制定政策时未予以充分考虑。另外，职工养老保险建制之初，各方很难预料到现收现付制隐藏的收支危机。“可能在当时的政策预想中，如果未来基金出现窟窿，便通过增加缴费比例解决。”

现实不容乐观。周小川表示，即便经历2019年国务院大规模降费，单位费率从20%调低至16%，当前中国16%单位和8%个人的名义费率仍是世界上社保负担最重国家之一，寄希望于继续通过提高缴费参数来充实基金，愈发失去操作可能。

另有专家解释，从税制结构看，OECD（经济合作与发展组织）国家普遍在建立了以直接税为主（收入税和财产税等）的体系后，通过扩展间接税（增值税和消费税）来支持福利制度扩张。但中国以间接税为主，继续增税的空间在于收入税和财产税。“这不仅会让宏观税负水平进一步提高，还有很大的税痛感，征收难度大。”

据财新此前分析，近年社保缴费基数持续上涨，已使许多企业、职工个人感到负担加重。“全国一盘棋”的统筹过程，又令地方对缴费基数及费率的自主减负余地大幅缩紧。有专家认为，提高统筹层次虽然解决了地区间不均衡问题，但地方征缴积极性难免出现较明显的下降。

缴费之外，对于养老保险基金的另一重要筹资渠道“财政补贴”，也有人认为，不应将其视为无限的“救命稻草”。

有接近监管层人士对财新分析，通过年度预算干预、财政补贴和全国统筹，兴许能填平未来可能出现的养老金缺口，“但是财政预算平衡调整的可持续性，是另外一个问题”。

事实上，近年来，养老基金收入对财政补贴的依赖程度不断提高。中国首席经济学家论坛研究院副院长林采宜在财新专栏撰文称，2020年财政补贴占养老基金总收入的比例为27.7%，比2013年上升7.2个百分点。

另据财新统计，若剔除财政补贴，自2013年始，全国养老基金实际盈余一直为负数。2022年全国社会保险基金决算数据显示，基金收入102448.14亿元、支出90603.41亿元，收支结余11844.73亿元，其中财政补贴收入22943.72亿元。

楼继伟表示，2013年—2023年全国一般预算对社保基金账户的补贴增长3倍，而这十年间全国一般预算收入仅增长1.7倍。“这说明有必要提高全国财政收入占国内生产总值的比重，这又是一项重大的改革。”

在当前各地财政“过紧日子”常态下，地方经营困难的案例屡见不鲜，未来财政持续发力程度有待观察。郑秉文亦直言：“当人口老龄化的敞口和制度的缺口毫无条件向财政敞开时，压力可想而知，所以一定要算细账。”

再退一步，还有意见称，如未来养老保险基金收支压力较大、财政补助有限，可动用一项国家战略储备基金来弥补当期发放压力——即2000年初经党中央和国务院批准建立的“全国社会保障基金”。

据全国社会保障基金理事会社保基金年度报告，该基金由中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益和以国务院批准的其他方式筹集的资金构成，用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂。截至2022年末，资产总额达28835.21亿元，成立以来年均投资收益率7.66%，累计投资收益额16575.54亿元。

但其动用门槛颇高。有当年参与基金设计人士告诉财新，“全国社会保障基金”并不等同于包括基本养老保险、医疗保险在内的“社会保险基金”，其设立初衷是为国家战略资金安排，当发生战争、重大自然灾害、重大社会问题，才能动用。虽然现在资金筹集、运作时，也参与养老基金的补充、投资，但绝非针对养老金缺口而建。

2024年2月27日，安徽合肥张大郢城中村附近的零工市场，凌晨4点多，日结工人站

在路边等活。据统计，乡村老人主要靠养老金的仅一成，其余大多靠自养和子女

赡养，“超龄农民工”现象迭出。图：郑海鹏

另有全国社会保障基金理事会相关人士透露，基金设立至今，实际只动用过两次：一次是汶川大地震，另一次是新冠疫情，后者使用额度更多，达几百亿元，且为借支。两者都符合“重大灾害、灾难”条件。

前述年度报告披露，2009年，全国社会保障基金用于四川地震灾区工伤保险金补助划缴中央财政6.80亿元。另据《关于2020年中央和地方预算执行情况与2021年中央和地方预算草案的报告》，2020年全国社会保险基金预算收入7.21万亿元，下降13.3%，主要是出台阶段性减免政策形成减收较多；为弥补部分地方企业职工基本养老保险基金缺口，从全国社会保障基金调入专项资金500亿元。

这已是业内人士能够想象的“万不得已的底牌”。但如果及时补救，中国养老保险制度还有可能不至于走到这一步。

改革下一步

下一步还能怎么办？

就改革的“底层思路”而言，郑秉文曾屡次公开强调养老金“精算平衡”的现实重要性。据他介绍，中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中就提出，基本养老保险制度要“坚持精算平衡原则”。

按国际劳工组织的定义，狭义的“精算平衡”指一定时期内缴费收入与待遇支出的平衡；从广义上看，则指将人口老龄化、社会文化、经济发展、财政状况等因素考虑进来，统筹进行制度安排，采取精确方式追求社会保险计划的目标与手段一致性。

参考国际实践，以加拿大为例，根据预测，其养老金将自2025年到2100年连续当期收不抵支，但基于精算的投资收益连年盈余，在第一支柱坚持现收现付下，引入市场化投资机构，使累计基金规模到2100年仍然可以支付6年多。

因此，从精算平衡角度看，面对老龄化浪潮，养老保险制度中抚养比、赡养率等数据发生变化，为保持财务平衡，相应的缴费参数、养老金替代率也应同频振动。

在这些技术层面的工具箱中，“延迟退休年龄”与“提高缴费年限”被认为是最有可能酝酿突破的两项参数，前者急迫性尤其高。

中国目前法定退休年龄为女工人50岁、女干部55岁、男职工60岁，由1951年颁布的《劳动保险条例》确定，职工养老保险15年的最低缴费年限诞生于1997年，二者沿用至今。

但当时的人均寿命和人口劳动力结构与当下的高龄少子现状相差悬殊。新中国成立初期中国人均预期寿命不足40岁，2022年飙升至77.93岁，70年间人口增长率则从2%—3%的水平转为负数。因此，无论与目前社会经济就业形势、基金运行状况相匹配，还是跟国际水平横向比较，中国当前的退休年龄明显偏早。

“相应推迟退休年龄，不仅有利于进一步开发利用人力资源，增加劳动者退休后的收入，也有利于延长中国人口红利期，适当减轻养老金支付压力，促进养老保险制度的可持续发展。”人社部在2018年答复全国人大代表建议时，如此阐述改革的必要性。

曾参与《中国养老金精算报告2019—2050》的专家援引报告对延迟退休与否进行的预测精算比较，以2050年为时间节点，若实施延迟退休，退休人数将从2.78亿降到2.1亿；老年人抚养比将从1.04∶1升至1.53∶1；养老金支出将从35万亿元骤然下降到28万亿元；基金收入达到峰值、出现收不抵支、耗尽的时间分别推迟2年、2年和7年。“相较于收入端，延迟退休政策的必要性对制度支出端影响更为敏感。”他说。

事实上，延迟退休步入决策层视野已十年有余。早在2013年的中共十八届三中全会上，就已提出研究制定“渐进式”延迟退休年龄政策。

2015年，时任人社部部长尹蔚民在十二届全国人大三次会议记者会上上透露，延迟退休计划有望当年制定出来，次年报批国务院同意后征集社会意见，预计修改后在再后一年正式推出。“先把这项方案公布出去，但实施时间至少要在5年以后。”时隔一年，尹蔚民再次公开提及进度：“按照预定工作计划，在今年年内拿出渐进式延迟退休方案。”

后续过程可谓一波三折，国家虽一再定调，但态度谨慎，未有实质性进展。2020年10月，延迟退休年龄写入《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》。2021年2月，时任人社部副部长游钧透露，正会同相关部门在研究具体的改革方案。当年6月，人社部印发《人力资源和社会保障事业发展“十四五”规划》明确，稳妥实施渐进式延迟法定退休年龄，逐步提高领取基本养老金最低缴费年限。

但时至2024年年中，距离“十四五”结束还有不到两年，改革方案仍未披露，靴子落地始终差临门一脚。

“中国男女平均退休年龄比发达国家低了十几岁，而发达国家在上世纪90年代—2010年期间已试水延迟退休改革，激进者如法国遇到不小的改革阻力。从现实环境看，时间窗口只会越来越窄，延迟退休越往后拖越不好改。”与会专家在论坛上担忧。

一名人社部前官员近期向财新透露，人社部已制定形成了延迟退休年龄的相关方案，比目前公众讨论的更为温和，但考虑到社会阻力和条件尚不具备，未向社会公布。另一名接近人社系统人士称，2023年内部会议上再次强调加快推行改革。

改革面临多重阻力，更对顶层设计提出更精细要求。“考虑人口结构、人力资源供求、代际关系、社会保险基金等多方面因素的变化情况，同时涉及职工切身利益，需充分考虑和平衡不同群体的需求，体现一定的灵活性。”人社部在前述2018年答复中，坦言延迟退休年龄的复杂性。

时任人社部国际劳动保障研究所所长莫荣亦在2016年解释，在日本、韩国，延迟退休年龄从立法到开始真正实行间隔了13年，美国甚至更长。有一定时滞主要有利于劳动者个人作出合理的退休决策，以及雇主安排劳动者的人力资本投资。

如何改革才能平稳落地？“渐进”是决策层和学界达成的共识。尹蔚民在2016年对“渐进式”作出公开解读，即小步慢提，逐步到位，坚持每年只延迟几个月，经过相当长一个时期逐步达到目标年龄；区分对待，分步实施，先选择现在退休年龄相对偏低的群体逐步调整；并提前公示，做好预告，凝聚社会共识。

另一个参考原则是“弹性”。即将何时退休的决定权交由个人，在达到法定最早退休年龄门槛后，可以选择提前或延后退休，并建立相应比例的养老金“奖惩机制”，OECD国家的点数在6%—8%左右。

中国社会科学院世界社保研究中心秘书长房连泉2023年在《人民论坛》撰文，提出自己的政策设想。首先在非国企部门实施申请退休制度，以男性为例，65岁为正常养老金领取年龄，最低年龄在正常领取年龄基础上减少3岁左右，延后退休年龄则增加2—3岁。同时，建议改革社会统筹养老金计发办法，达到最低退休年龄之后，每延迟退休一年计发点至少增加6%，即“（1+0.06×延迟年数）×（本人工资+社会平均工资）/2×缴费年数”。

上述两种思路，国际上已普遍实践。2012年1月起，德国决定利用12年的时间把65岁的退休年龄延长1岁，即每年延长1个月；再用6年的时间把退休年龄延长1岁，相当于每年延长2个月，计划到2030年把退休年龄延长至67岁。

美国的时间表类似。从2021年开始，退休年龄从66岁每一年延长2个月，计划至2027年完成向67岁的过渡。同时实行弹性退休制，目前最早提前退休年龄和最大可奖励延迟退休年龄分别是62岁和70岁，通过正负激励将选择余地留给个人。若提前退休，将会根据提前年限每年扣除5%—6.7%的养老金；若选择延迟退休，每延迟一年，养老金可增加8%。如此计算，年满70周岁退休时，月退休金将最多可额外增加30%。

不过，一名长期研究养老金投资的专家表示，对当前中国的人口年龄结构来说，每年延长2个月的节奏已略显缓慢，必要时考虑“小步慢跑”。

“优先统一男女退休年龄至60岁，若难度大，则分解为两步走，女工人先延长到55岁，再与女干部一起延长到60岁，这比分群体碎片化调整阻力要小得多。”他分析，全国5亿多职工养老保险参保人中，机关事业单位、大型国企的女性职工福利待遇条件较优渥，对60岁退休的心理接受程度高。这样一来，改革焦点锁定在中小企业及灵活就业的女性，也是社会中的弱势群体，大约占到参保人员的30%。针对她们，建议设置55岁的最低退休门槛，55—60岁期间可以弹性退休。

不过，也有观察者提出，相比许多欧美国家，中国女性所获得的产假、育儿等和性别相关福利保障不足，退休年龄偏早某种程度上被视为一种补偿性安排。如果要向欧美看齐，将男女退休年龄拉平，首先要让女性在教育、就业、薪酬、生育等其他方面待遇与男性相当。

更长远看，2015年起，清华大学、中国社会科学院在内的多项研究将延长线划到65岁。中国社会科学院2015年12月发布的《人口与劳动绿皮书：中国人口与劳动问题报告No.16》曾设想，从2018年开始女性退休年龄每3年延迟1岁，男性退休年龄每6年延迟1岁，至2045年，男性、女性退休年龄同步达到65岁。

周小川在论坛上提醒，欧洲不少国家普遍提高至65岁—67岁，但并不意味着可以无限延长，毕竟一旦经过某一年龄，人的身体机能、学习能力、劳动生产率不可避免下滑，如果硬要维持他们的工作状态，只会损害企业竞争力。

作为退休年龄延长随之而来的结果，最低缴费年限的延长也已板上钉钉。在多位受访专家看来，法定退休年龄延迟和缴费年限增加将相辅相成、同步推出。

现行15年的最低缴费年限，在1997年企业职工养老保险制度启动时确立。财新了解到，企业职工养老保险是上世纪末推出的第一个社保“大险种”，当时为配合国企转制改革，部分下岗职工缴费确有困难，且老龄化压力尚小，缴费年限起步水平很低，仅为旧的劳保退休制度下企业退休金领取资格30年工龄的一半。为提速扩面，2005年针对性调低费率，大量吸纳原本参保积极性较低的城镇个体工商户和灵活就业人员，基金压力短期得到缓解。但这些工作不稳定的流动农民工、灵活就业人员进入制度后，使得缴费年限延长更加困难。

伴随经济增速下行压力加剧、灵活就业群体规模扩大，缴费负担虚高、激励效果弱的制度缺陷逐渐暴露。每年夏季基数上调，“满15年就断缴”的言论频频登上社会热点，尤以女性和灵活就业人员为主，甚至不乏提前退休、养老金缴费与待遇领取年份数“倒挂”的情况。

郑秉文举例，根据个人账户养老金的计发规则，60岁退休的计发月数是139个月（11.5年），但实际情况是60岁组的寿命预期早已超过210个月（17.5年）。这意味着至少存在6年的“空白期”。“最低缴费年限、账户计发月数等参数明显偏低，需尽快调整。”他呼吁。

前景如何？不同险种比较，国内各地职工医保最低缴费年限都在20年以上。例如，广东2022年公布调整方案，全省累计缴费年限将在2023年统一为男职工30年、女职工25年。从国际经验看，养老保险缴费年限一般都在30年以上。目前学界不少观点认为，考虑到间歇性工作等因素，25—30年将是一个合理区间。

提振个人激励

“无论是退休年龄、缴费年限的延长，抑或是全国统筹的层次提高，均是养老保险现收现付制度内的技术调整。”在郑秉文看来，前述参数调整并未扩充收入来源，仅缓解了财政尤其是中央财政的补贴压力。若希望从根本上解决基金收支和代际抚养矛盾，长远看需要进行结构性改革，增加个人的积累激励，进而提高制度的支付能力和可持续性。

中国企业职工养老保险采取由社会统筹和个人账户结合的“统账结合”模式，初衷是在发挥社会保障再分配功能同时，鼓励多缴多得，提高劳动者工作积极性。不过，由于制度建立早期的“历史欠账”，为确保当期统筹基金发放，地方普遍挪用个人账户资金，使其长期空账运行，更难以实际投资运作，激励作用形同虚设。

21世纪初，国家在辽宁、黑龙江等地探索做实个人账户，但囿于空账缺口庞大和财政实力有限，更重要的是生物收益率（工资增长率与人口增长率之和）超过14%，远高于账户资金不足3%的银行利息，各方意愿不足，最终未能实现。

2013年的中共十八届三中全会拍板定案“完善个人账户制度”，取代过去“做实个人账户”的表述，被不少观点解读为制度逐渐向名义账户转型，即个人缴费被用于支付同期退休老人的养老金，账户里没有真实资金，仅有缴费记录，退休后全部取出。

分歧并未因此消弭。此后十年学术界关于“统账结合”模式的思考持续升温，围绕个人账户何去何从的改革方向争鸣热烈。持争议观点方认为，个人账户走向名义账户，本质仍是现收现付，更有可能破坏社会保险收入再分配和互助共济的内核。

中山大学社会保障研究中心主任申曙光在2014年撰文指出，名义账户确然提高个人缴费积极性并激励延迟退休，但其实质是将问题拖到未来，缺乏基金积累，无法通过个人积累缓解年轻一代的支付压力，同时个人职业流动带来的记账方式改变还将增加制度运行的复杂性，不利于劳动力的流动。

中国人民大学公共管理学院教授李珍更于2016年撰文提出更彻底的改革思路。她认为，个人账户用以平滑个人的终生收入与消费，但没有风险分散功能，严格意义上讲不具备社会保险的属性，若继续将个人账户放在基本养老保险制度的框架内，无论做实还是实行名义账户都不解决问题。彻底的改革必须把个人账户从基本养老保险中分离出来，建成自愿性的个人养老储蓄制度。

但问题在于，在强调公平的取向下，当前养老保险“长缴多得，多缴多得”的激励机制仍有待加强。2015年，时任中央财经领导小组办公室经济二局局长尹艳林在财新撰文称，随着国家统一调整发放的养老金部分比重不断增加，自己缴纳的个人账户重要性也就越来越小，制度的激励性随之更为减弱。“现阶段养老改革的核心是加强缴费和权益的联系，追求制度公平，而非待遇拉平。”

具体来看，基础养老金每月待遇计算公式为“退休时上年度在岗职工月平均工资×（1+本人平均缴费指数）÷2×缴费年限×1%”。个人账户养老金为“个人账户总额÷计发月数”，计发月数根据退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定，目前50岁为195、55岁为170、60岁为139。

例如，四川省的王女士出生于1969年12月，1996年1月开始参加企业职工养老保险且无中断，2019年12月年满50岁退休，缴费年限为24年。个人平均缴费指数为0.734，个人账户总额为57559元。2018年度四川省月平均工资为6705.33元。按照待遇计发公式，她的基础养老金和个人账户养老金分别为1395.25元和295.17元，后者仅为前者的21.2%。

改革支持者正是看到了名义账户在激励方面的潜力。在他们的视野里，名义账户能减轻政府做实账户的财政压力，降低制度转轨成本，同时引入了缴费确定机制，将个人预期寿命、社会平均预期寿命、人口结构变化、长期工资增长率等因素综合考虑，有助于实现参保者个人待遇和缴费的精算平衡，从而释放个体积极性。

在以周小川、郑秉文为代表的学者看来，在名义账户的架构下，恰好可以扩大个人账户规模，兼顾社会共济和自我保障，以重塑个人对制度的信心。周小川在多个公开场合发言提及的“供一配一”构想，即在职工个人缴纳8%的基础上，从企业16%的缴费中抽出8%配给个人，一同进入个人账户，类似于住房公积金个人和单位均按照工资12%缴纳。

郑秉文进一步分析，“供一配一”的本质是扩大个人账户，目的是通过激励办法调动劳动者积极性，进一步规范征缴管理，做实缴费基数，让企业和个人主动愿意按照真实收入参与缴费，改变名义费率与实际费率差距悬殊的局面，最终增加基金规模，提高投资收益率。“建立激励相容机制，让老百姓实打实看到钱，个人利益最大化的同时实现集体利益最大化。这正是做大第一支柱的根本支点。”

以一名工龄35年、60岁退休的男职工为例。假定其月工资保持为5000元，个人账户记入比例为当前的8%，记账利率为2016年全国统一的8.31%，采用月积数法推算，35年后个人账户总资产是92.6万元，除以计发月数139个月，折算出的账户养老金是6663.9元每月。若记账比例每提高1个百分点，个人账户总资产及账户养老金都将平均增加6.5个百分点。实施“供一配一”后，当账户比例扩大为16%，账户总资产和账户养老金分别增至185.3万元和13327.8元每月。

周小川在论坛上也表示，“供一配一”在国际上属于一种通用做法，例如美国的“401K计划”，员工每月从工资中拿出一定比例的资金存入该账户，企业也按一定比例（不超过员工存入的数额）向账户存入相应资金。

“考虑到财政能力，收入分配公平一直是养老金待遇坚持的原则，但现阶段更应重视‘长缴多得，多缴多得’的激励性。”他强调。

还有一重制约个人参与养老计划激励的因素，在于制度内待遇参数不够透明。周小川观察，网络上经常有人发文称，退休后领取的养老金与想象相比“大吃一惊”，这是由于制度本身处在转轨过渡期，政策解释力度有限，大家对税收优惠、个人养老金与直接储蓄区别等缺乏概念判断。

“从微观意义讲，每个参保人在退休前应形成一个粗略的养老金计划，来判断自己年老后钱够不够用；如果不而够用，是否应该再做补充准备。如果我们都不清楚自己能拿到多少基础养老金，怎么能苛求积极参与呢？”他反问。

周小川分就析，过去关于养老保险体制的研究多重视宏观分析，诸如钱从哪里来、按照什么条件收集和运用、钱用到哪儿去等，往往忽就视了微观层面，即低估养老制度如何影响企业财务竞争力、雇佣积极性，以及个人如何为养老作规划、需要怎样的激励机的制。

鉴于此，他建议，提高待遇计发标准的透明度，在微观层面建立一个可计算、可计划的基础，使个人能够根据自己的缴费了清晰预知收益预期。例如，参保人随时能查询自己个人账户里有多少钱，才有利于在全生命周期内不断调整个人的财务了计划和终身财务安全（Lifetime Financial Security），后者被定义为有能力在保持目标生活标准的情况下满足基本生活费用，直到生命终结。

周小川强地调，当下政策制定需明确提供三点预期：一是由国家兜底的基础养老金，对所有退休人员是平等的；二是因人而异的激励了部分，与缴费年限、基数关联；三是在这二者基础上，仍有余力者可选择个人养老金等产品。

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